| Plan: | TAM-omgevingsplan Hoofdstuk 22q Kamerverhuur en woningsplitsing |
|---|---|
| Status: | vastgesteld |
| Plantype: | bestemmingsplan |
| IMRO-idn: | NL.IMRO.0200.tam0018-vas1 |
behorende bij TAM-omgevingsplan Hoofdstuk 22q Kamerverhuur en woningsplitsing
Algemene Plaatselijke Verordening.
Sinds 2009 is kamerverhuur door middel van een vergunningenstelsel in de Verordening voor kamerverhuurpanden 2009 en daarna in de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna APV) geregeld. Artikel 5.47 van de APV bepaalde dat het verboden is zelfstandige woonruimte zonder vergunning van burgemeester en wethouders om te zetten in drie of meer onzelfstandige woonruimtes dan wel zelfstandige woonruimte als kamerverhuur pand te exploiteren of te doen exploiteren. Er gold geen maximum aan het aantal kamers.
Huisvestingswet
Per 1 januari 2024 is een wetswijziging in de Huisvestingswet 2014 van kracht geworden. Door deze wetswijziging is het mogelijk om op grond van de Huisvestingswet het omzetten van zelfstandige woonruimten naar onzelfstandige woonruimte te regelen, gericht op het behoud en bevordering van leefbaarheid. Hierdoor is de regeling voor kamerverhuur in de APV volgens artikel 122 van de Gemeentewet van rechtswege komen te vervallen. De raad van Apeldoorn heeft er voor gekozen om in verband met de komende wettelijke verplichting het vergunningenstelsel in het omgevingsplan te regelen en niet in een huisvestingsverordening.
Met deze wijziging van het omgevingsplan wordt uitvoering gegeven aan deze keuze.
Voorbereidingsbesluit
Vooruitlopend op een nieuwe planologische regeling heeft de gemeenteraad op 4 april 2024 een voorbereidingsbesluit genomen. Hierbij heeft de gemeenteraad verklaard dat er een wijziging van het omgevingsplan wordt voorbereid met regels over het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte dan wel het (doen) exploiteren van zelfstandige woonruimte als kamerverhuur pand. De gemeenteraad heeft hierbij overwogen dat het van belang is dat er een nieuwe regeling komt om kamerverhuur panden te reguleren. Het verhuren van onzelfstandige wooneenheden kan onder meer nadelige effecten op de fysieke leefomgeving veroorzaken. Het zonder voorafgaande beoordeling op elke locatie toestaan van kamerbewoning is niet in overeenstemming met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarom is het noodzakelijk om kamerverhuur panden te kunnen blijven reguleren met een vergunningsstelsel. Door het voorbereidingsbesluit wordt het vergunningstelsel voorlopig opgenomen in het omgevingsplan. Het voorbereidingsbesluit vervalt na 1,5 jaar of eerder op moment dat dit omgevingsplan in werking is getreden.
Waarom een vergunningstelsel?
Sinds 2009 kent Apeldoorn een vergunningstelsel voor kamerbewoning. Aanleiding daarvoor waren de klachten over kamerbewoning in diverse wijken. Omdat de bestemmingsplannen kamerbewoning niet reguleerde, kon de gemeente hierop niet sturen. Dat betekende dat woningen vergunningvrij omgezet konden worden naar kamerbewoning.
Geldend planologische regime
Het omgevingsplan Apeldoorn, onder andere thans nog bestaande uit de bestemmingsplannen, staat bij recht toe om gebouwen met de bestemming 'wonen' te gebruiken voor de verhuur van kamers. Kamerverhuur werd gereguleerd door middel van een 'omzettingsvergunning kamerverhuur' op grond van de Algemene plaatselijke verordening (APV). Deze vergunning moest worden aangevraagd in die situaties waarbij sprake is van verhuur van 3 of meer kamers.
Woningsplitsen en verkameren
Apeldoorn wil sturen op leefbaarheid maar ook het woningaanbod vergroten. Dat kan niet alleen door nieuwbouw maar ook door het beter benutten van de woningvoorraad. Bijvoorbeeld door woningsplitsen en verkameren te stimuleren en te faciliteren. Op die manier kunnen meer mensen gehuisvest worden. Ook geeft dit mogelijkheden voor mensen die graag meer gezamenlijk willen wonen, bijvoorbeeld om voor elkaar te zorgen.
Woningsplitsen en verkameren heeft invloed op de bestaande leefomgeving: de woningdichtheid wordt hoger, de straat of buurt verandert, er komt meer druk op de leefomgeving. Dit leidt in sommige gevallen mogelijk tot onaanvaardbare aantasting van de woonkwaliteit in bestaande wijken, buurten en dorpen. Dat moet worden voorkomen. Daarnaast moet de kwaliteit worden bewaakt van de toe te voegen woningen/kamers, zodat deze ook in de toekomst aansluiten op de behoefte van inwoners. Daarom is het gewenst en noodzakelijk om het splitsen en verkameren van woningen te reguleren.
In deze wijziging van het omgevingsplan wordt een verbodsbepaling voor de verhuur van drie of meer kamers ingevoerd en wordt woningsplitsing binnen de bebouwde kom mogelijk gemaakt.
Kamerverhuur voorziet in een belangrijke woonbehoefte. Maar kamerverhuurpanden kunnen ook leiden tot overlast en druk op de leefbaarheid in de omgeving. Om negatieve effecten te beperken en een evenwichtige woonomgeving te behouden, wordt een vergunningstelsel gehanteerd.
De toetsingscriteria staan in de beleidsregels. De beleidsregels en de wijziging van het omgevingsplan worden gezamenlijk in procedure gebracht. Op deze manier vindt er een meteen een vertaling van de regels plaats.
De invulling van de bevoegdheid tot het verlenen van omgevingsvergunningen voor woningsplitsing en verkamering wordt deels ingevuld met een beleidsregel. Dynamisch verwijzen geeft ruimte voor de toekomst omdat je dan geen omgevingsplanwijziging hoeft te doorlopen.
De Omgevingswet is op 1 januari 2024 in werking getreden. Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet is van rechtswege het omgevingsplan Apeldoorn ontstaan. Het omgevingsplan bestaat uit de bestemmingsplannen onder de oude Wro en gedecentraliseerde rijksregels over onder meer bouwen en milieubelastende activiteiten (Bruidsschat).
Het omgevingsplan Apeldoorn staat bij recht toe om gebouwen met de bestemming 'wonen' te gebruiken voor de verhuur van kamers.
Deze wijziging van het omgevingsplan is een zogenaamd themaplan. De regels van deze wijziging van het omgevingsplan zijn een aanvulling op de regels van het geldende omgevingsplan Apeldoorn, onder andere bestaande uit de geldende bestemmingsplannen. De regels uit deze bestemmingsplannen blijven dus onverkort van kracht.
In Apeldoorn zijn ongeveer 150 onzelfstandig bewoonde woningen. Dat is ca 2% van de woningvoorraad. Deze onzelfstandig bewoonde woningen zijn verdeeld over de hele stad, maar met hogere concentraties in enkele – met name oudere – buurten. In enkele buurten heeft de aanwezigheid van onzelfstandige bewoning geleid tot ongewenste effecten, zoals geluidsoverlast, parkeeroverlast, rommelige uitstraling en achterstallig onderhoud aan huis en tuin en doorbreking van de sociale cohesie in de buurt.
Als gevolg van de wijziging van de Huisvestingswet is de regeling voor kamerverhuur in de Algemene Plaatselijke Verordening op 1 januari 2024 van rechtswege komen te vervallen.
Op 4 april 2024 is een voorbereidingsbesluit genomen om op korte termijn een kader te stellen voor het reguleren van de ruimtelijke gevolgen van onzelfstandige bewoning.
Met het voorbereidingsbesluit werd voorkomen dat nieuwe situaties van onzelfstandige bewoning ontstonden waar dit uit het oogpunt van leefbaarheid niet gewenst is. In het voorbereidingsbesluit staat een vergunningplicht. Een vergunning voor kamerverhuur wordt alleen verleend als wordt voldaan aan de voorwaarden die genoemd staan in het voorbereidingsbesluit.
Deze wijziging van het omgevingsplan heeft als doel om een duidelijk kader te geven waar binnen medewerking kan worden verleend aan het realiseren van onzelfstandige bewoning.
De omgevingsvergunning voor het verkameren wordt verleend indien de vergunning niet leidt tot een onaanvaardbare negatieve inbreuk op het woon- en leefklimaat in de omgeving van het betreffende gebouw. Of sprake is van een onaanvaardbare negatieve inbreuk op het woon- en leefklimaat wordt beoordeeld aan de hand van de Beleidsregels kamerverhuur en woningsplitsing.
Het spreidingsmechanisme van 50 meter, dat was opgenomen in het voorbereidingsbesluit en voorheen in de Algemene Plaatselijke Verordening, wordt in de nieuwe beleidsregel voortgezet.
Elke wijziging van het omgevingsplan dat nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk maakt, moet getoetst worden aan een aantal gebiedsspecifieke omgevingsaspecten. Het vaststellen van een wijziging van het omgevingsplan kan namelijk gevolgen hebben voor de belangen van natuur en milieu en voor de waterhuishouding.
Deze wijziging van het omgevingsplan bevat aanvullingen en/of afwijkingen op de gebruiksregels in het omgevingsplan ten behoeve van het gebruik van een woning als kamer en het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte. Deze wijziging van het omgevingsplan heeft verder geen consequentie voor het te bebouwen of te gebruiken oppervlak, of de te realiseren bouwmassa die mogelijk is op grond van het geldende recht. Een verdere toetsing aan de belangen van milieu, natuur en waterhuishouding kan daarom achterwege blijven.
Schaars recht
Is een vergunning voor kamerverhuur een schaars recht?
De regels over de verdeling van schaarse rechten zijn strikt gebonden aan het beginsel van gelijkheid. Dit beginsel vereist dat elke persoon of onderneming die zich in een vergelijkbare situatie bevindt, gelijk wordt behandeld.
De weigeringsgronden voor een vergunning zijn uitgewerkt in de Beleidsregels kamerverhuur en woningsplitsing. In de beleidsregels wordt geen absoluut maximum gehanteerd voor het aantal uit te geven vergunningen. Het aantal vergunningen dat volgens de beleidsregels kan worden verleend is afhankelijk van de onderlinge afstand tussen kamerverhuurpanden en is dus flexibel. Bovendien is inherent aan beleidsregels dat daarvan kan worden afgeweken als strikte toepassing onredelijk zou zijn (artikel 4:84 van de Awb).
De conclusie is derhalve dat een vergunning voor kamerverhuur geen schaars recht is.
Dienstenrichtlijn
Naast het bovengenoemde genoemde gelijkheidsbeginsel, geldt sinds 2006 ook de Europese Dienstenrichtlijn. Deze richtlijn bevat specifiek regels voor ‘vergunningen’ die in de Europese Unie gevestigde ‘dienstverrichters’ nodig hebben hun dienst uit te mogen oefenen. De Dienstenrichtlijn beoogt daarbij een evenwichtige verdeling van die vergunningen, waarbij transparantie, non-discriminatie en proportionaliteit centraal staan.
Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft op 30 januari 2018 een arrest gewezen over de toepassing van de Dienstenrichtlijn. De kern van dit arrest is, dat het een gemeente in beginsel is toegestaan om in regels van omgevingsplannen kwantitatieve of territoriale beperkingen te stellen aan de vestiging van bepaalde diensten maar dan moeten dergelijke beperkingen wel goed worden gemotiveerd in het licht van de voorwaarden als genoemd in artikel 15, derde lid Dienstenrichtlijn. Dat wil zeggen dat de beperking non-discriminatoir moet zijn, noodzakelijk (gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang) en evenredig (de beperking moet geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en mag niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken; het doel moet niet met minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt). Uiteraard moet het omgevingsplan daarnaast voldoen aan de criteria van een evenwichtige toedeling van functies.
Ad. 1 non-discriminatie
De regels van het omgevingsplan (en daarmee ook de gebruiksmogelijkheden en gebruiksverboden) gelden voor een ieder. De gebruiksmogelijkheden (en de gebruiksverboden) zijn niet afhankelijk gesteld van een specifieke persoon of rechtspersoon en daarmee zijn de regels van het omgevingsplan non-discriminatoir.
Ad. 2 noodzakelijkheid
Voordat het vergunningstelsel in de APV werd ingevoerd, waren er veel klachten vanuit diverse buurten en stadsdelen over overlast en aantasting van de leefbaarheid. Het zijn deze klachten dan ook geweest die aanleiding gaven voor het vergunningenstelsel in de APV.
Het niet voortzetten van het vergunningenstelsel zal een groot risico vormen voor de leefbaarheid en voortzetting is derhalve noodzakelijk. Daarnaast zet de gemeente in op het handhaven van schaarse betaalbare (goedkope) woningen.
Ad. 3 evenredigheid
Om te voorkomen dat de leefbaarheid achteruit gaat, wordt het vergunningenstelsel voortgezet. Verhuur van 1 of 2 kamers is niet vergunningplichtig. Deze keuze is een gebalanceerde keuze waarmee ongewenste (ruimtelijke) effecten worden voorkomen. De planologische regeling waarin dit omgevingsplan voorziet, is daarmee evenredig, omdat daarmee wordt voorkomen dat er overlastsituaties kunnen ontstaan.
Het vergunningstelsel voorziet in een juridisch passende en evenredige regeling en de beperkingen in het vergunningstelsel zijn geschikt om het beoogde doel voort te zetten en te bereiken. Een minder vergaande beperking is niet mogelijk.
De conclusie is dan ook dat het omgevingsplan noodzakelijk is en het juiste middel/maatregel is om het beoogde doel te bereiken.
Het principe van een vergunningstelsel onder de APV wordt voortgezet in dit omgevingsplan. Daarom is afgezien van bewonersparticipatie en kunnen eventuele reacties worden beschouwd in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
Dit TAM-omgevingsplan is een wijziging van het omgevingsplan dat voldoet aan de inhoudelijke eisen van de Omgevingswet, maar nog niet opgesteld is conform de digitale standaarden van de Omgevingswet (STOP/TPOD). TAM staat voor Tijdelijke Alternatieve Maatregel. Bij een TAM-omgevingsplan wordt nog gebruik gemaakt van IMRO. Het is juridisch een integraal onderdeel van het omgevingsplan. Om te zorgen dat het TAM-omgevingsplan juridisch één geheel is met het omgevingsplan van rechtswege, wordt het als het ware als een nieuw hoofdstuk toegevoegd. Daarom is er in de regels van onderhavig TAM-omgevingsplan een preambule opgenomen, waarin staat dat het plan geldt als hoofdstuk 22q van het omgevingsplan. De voorliggende wijziging van het omgevingsplan is een themaplan dat geldt voor het gehele grondgebied van Apeldoorn. Het plan is voor wat betreft de verkamering, van toepassing op alle woonbestemmingen alsmede op de bestemmingen waar ook de functie wonen is toegestaan. De vergunningplicht vanaf drie kamers wordt in deze wijziging van het omgevingsplan vastgelegd. De verkamering, mag niet leiden tot een onaanvaardbare negatieve inbreuk op het woon- en leefklimaat in de omgeving van het betreffende gebouw. Verder moet de aanvraag om omgevingsvergunning voldoen aan de beleidsregels.
De regeling over de woningsplitsing geldt niet voor het buitengebied maar voor de bebouwde kommen.
De vaststelling van de beleidsregel en het omgevingsplan geschiedt door burgemeester en wethouders respectievelijk de gemeenteraad.
Karakter omgevingsvergunning
Onder verwijzing naar artikel 5.37 van de Omgevingswet kunnen burgemeester en wethouders bepalen dat de vergunning alleen geldt voor degene aan wie zij is verleend als de persoon van de vergunninghouder van belang is voor de toepassing van de regels over het verlenen of weigeren van de omgevingsvergunning.
Het is van belang dat de omgevingsvergunning voor verkameren persoonsgebonden is en niet overdraagbaar. Bij een eventuele eigendomsoverdracht zal de nieuwe eigenaar een vergunning moeten aanvragen. Naast de toetsing aan de beoordelingsregels zal ook een toetsing plaatsvinden aan de Beleidsregel voor de toepassing wet Bibob van de gemeente Apeldoorn. Bibob staat voor Wet bevordering integriteitsbeoordelingen.
Binnen het plangebied worden geen ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk gemaakt. Daarom is bij dit plan geen financiële onderbouwing gevoegd.