direct naar inhoud van TOELICHTING
Plan: Parapluherziening begeleid wonen analoge plannen
Status: vastgesteld
Plantype: bestemmingsplan
IMRO-idn: NL.IMRO.0200.bp1332-vas1

TOELICHTING

behorende bij het bestemmingsplan Parapluherziening begeleid wonen analoge plannen

1 INLEIDING

1.1 Aanleiding

Steeds vaker worden mensen gestimuleerd langer zelfstandig thuis te wonen. In het kader van de ouderenzorg zijn bijvoorbeeld op landelijk niveau de zorgindicaties om intramuraal te mogen wonen opgehoogd. Dit betekent dat ouderen langer thuis moeten blijven wonen, zo nodig met ambulante begeleiding. Een andere landelijke doelstelling is dat mensen minder lang in een instelling voor geestelijke gezondheidszorg (GGZ-instelling) blijven wonen. Regionaal is ingezet op het zo goed mogelijk zelfstandig wonen van een deel van de cliënten die eerder werden gehuisvest in de Maatschappelijke Opvang of een instelling voor Beschermd Wonen. De focus hierbij ligt op herstel en participatie en zo goed mogelijk zelfstandig wonen in de wijk, zo nodig met ambulante begeleiding. Deze trends, ook wel extramuralisering genoemd, zorgen er voor dat er meer mensen met ambulante begeleiding in reguliere woningen in de woonwijken komen te wonen / blijven wonen. De woningcorporaties hebben daarbij tevens een taakstelling om deze personen (tijdig) te huisvesten.


Een groot aantal bestemmingsplannen van de gemeente Apeldoorn kent binnen de bestemming Wonen een regeling, die wonen met (ambulante) begeleiding maar beperkt toe staat, namelijk in slechts twee woningen per bouwvlak. Deze regeling, ook wel de twee-woningenregeling genoemd staat de verdergaande extramuralisering in de weg. De regel is inmiddels door jurisprudentie achterhaald. Dit is aanleiding geweest om de regeling te schrappen uit de bestemmingsplannen. In hoofdstuk 3 wordt hierop uitgebreider ingegaan.

Met dit bestemmingsplan en het bestemmingsplan Parapluherziening begeleid wonen digitale plannen wordt deze beperkende regeling daarom uit de betreffende bestemmingsplannen geschrapt.

1.2 Ligging en begrenzing

Dit bestemmingsplan behelst een zogenoemde parapluherziening. Door middel van onder andere dit plan wordt het merendeel van de Apeldoornse bestemmingsplannen op één onderdeel herzien. Dit onderdeel betreft de regeling voor het (beperkt) toestaan van de functie van begeleid wonen. Door middel van dit bestemmingsplan wordt deze regeling uit de relevante bestemmingsplannen geschrapt.

Omdat de gemeente Apeldoorn naast analoge bestemmingsplannen ook digitaal vastgestelde bestemmingsplannen kent, zijn er twee parapluherzieningen gemaakt, namelijk de volgende:

  • Parapluherziening begeleid wonen analoge plannen
  • Parapluherziening begeleid wonen digitale plannen


Het plangebied van deze parapluherziening van de analoge plannen omvat het totaal van de plangebieden van alle analoge bestemmingsplannen binnen de gemeente die een regeling voor begeleid wonen bevatten. In de tabel van paragraaf 1.3 zijn deze plangebieden aangegeven. Voor de weergave van het plangebied van deze herziening van analoge plannen, wordt verwezen naar de bij dit plan behorende plankaart.

1.3 Geldende bestemmingsplannen

De Parapluherziening begeleid wonen analoge plannen heeft betrekking op de volgende analoge bestemmingsplannen:

PLANNAAM   plannr.  
Binnenstad-West   100305  
Kanaaloevers Haven Centrum   111303  
Metaalbuurt en omgeving   410304  
Stadsdeel Noord-West   500301  
Stuwwalrand Parkzone Zuid   700300  
Zuidbroek   214302  
Zuidbroek 2e uitwerking   214306  
Zuidbroek 4e uitwerking, deelgebied het Mozaïek   2143024  
Zuidbroek 5e uitwerking en partiële wijziging deelgebied Het Mozaïek   up1004  
Zuidbroek uitwerking 18   up1016  
Zuidbroek, 2e wijziging   ZBWZ2  

1.4 Werkwijze en opzet van de toelichting

De toelichting kan beknopt worden gehouden, vanwege de aard van de herziening. In hoofdstuk 2 wordt de omvang van de extramuralisering inzichtelijk gemaakt. In hoofdstuk 3 komen zowel de inhoudelijke overwegingen aan de orde als de juridische wijze van regelen. Hoofdstuk 4 gaat in op de maatschappelijke uitvoerbaarheid van het plan. De overige uitvoerbaarheidsoverwegingen, zoals die aan reguliere bestemmingsplannen ten grondslag liggen (zoals ten aanzien van milieu, bijzondere waarden of financieel) zijn in dit plan niet aan de orde. Dit plan is dermate administratief-juridisch van aard, dat dergelijke belangen niet in het geding zijn.

2 OMVANG VAN DE EXTRAMURALISERING

2.1 Inleiding

Er vindt de komende jaren landelijk een verdergaande extramuralisering plaats voor heel veel verschillende mensen. Dat geldt voor ouderen die eerder een beroep konden doen op Verpleging en Verzorging (V&V), voor mensen die beroep doen op de Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ) en voor mensen die zijn aangewezen op zorg voor Verstandelijk Gehandicapten (VG). Voor allen geldt dat ze langer zelfstandig moeten blijven wonen en minder vaak een beroep kunnen doen op intramurale all-in zorg. De vraag naar zorg en ondersteuning wordt ambulant (vindt plaats aan huis). Dat betekent dus dat er steeds meer woningen zullen zijn waar mensen zelfstandig wonen met enige vorm van begeleiding en/of zorg. Regionaal zien we voor de cliënten van de Maatschappelijke Opvang en Beschermd Wonen eenzelfde trend. Ook daar is de inzet gericht op het zo goed mogelijk zelfstandig wonen in de wijk voor wie dat haalbaar is. Dit is vastgelegd in de op 6 juli 2017 door de raad vastgestelde Transformatie-agenda Maatschappelijke Opvang en Beschermd Wonen Oost-Veluwe.


De overtuiging is dat ambulante zorg en begeleiding meer effectief zullen zijn, ook en juist in de GGZ en GZ. Dat is de onderliggende opvatting in het beleid, dat naar doelen en richting door de gemeenten, verzekeraars/zorgkantoren en zorgaanbieders wordt gesteund. Hieronder wordt per groep aangegeven wat naar verwachting de omvang zal zijn van deze beweging in de gemeente Apeldoorn.

2.2 Ouderen

Op dit moment wonen er circa 10.000 75 t/m 84 jarigen in de gemeente Apeldoorn en dat zullen er in 2040 ongeveer 18.000 zijn, een toename van ongeveer 82% ten opzichte van 2017. En de verwachting is dat het aantal 85-plussers in Apeldoorn zal groeien van circa 4000 nu naar bijna 8.500 in 2040, een ruime verdubbeling ten opzichte van 2017.


Vertaald in huisvestingseisen zal door deze groep bijzondere eisen worden gesteld aan huisvesting en omgeving in termen van toegankelijkheid en mobiliteit. Vertaald naar zorg en ondersteuning zal deze groep in de toekomst verhoudingsgewijs gezonder zijn, maar de groep is wel twee keer zo groot als nu. De vraag naar ambulante zorg en ondersteuning aan zelfstandig wonende ouderen zal daarmee toenemen.

2.3 Geestelijke Gezondheids Zorg (GGZ)

Op basis van kengetallen telt Apeldoorn tenminste 3.000 mensen met een zogeheten Ernstige Psychiatrische Aandoening (EPA). Kenmerk van deze groep is dat deze mensen zeer regelmatig een beroep doen op zorg. Veruit de meesten wonen in de wijken en dorpen in een zelfstandige woning. Van hen heeft éénderde een partner en ongeveer de helft heeft een baan - betaald of onbetaald. Deze groep doet regelmatig een beroep op klinische zorg en er is veel ambulante psychiatrische zorg die erop is gericht crises te voorkomen of in hun effect te matigen. Deze groep zal door extramuralisering in de periode van 2016 t/m 2018 toenemen met 150 - 200 mensen. Deze zelfstandig wonende mensen hebben zonder twijfel een forse vraag naar ambulante zorg en ondersteuning. Een groot deel van hen woont als velen in zijn 'eigen' koop- of huurwoning, met een toevallige spreiding. Ook zal er een groep zijn die echt is aangewezen op kleine, goedkope huurwoningen.

2.4 Verstandelijk gehandicapten (VG)

De groep verstandelijk gehandicapten is per saldo een kleinere groep met een geheel eigen geschiedenis. Er zal sprake zijn - net als in de vele jaren hiervoor - dat er een gestage uitstroom is van circa 20 jong volwassenen per jaar die zelfstandig kunnen gaan wonen. Vanzelfsprekend met begeleiding en aandacht voor participatie. Voor deze groep is in de eerste fase de vertrouwdheid van buren die je kent - dus: clustering - van groot belang. Eerder is gedacht dat een grotere groep zelfstandig zou kunnen wonen. De locatie Groot Zonnehoeve kende dat ook als uitgangspunt. 's Heerenloo heeft er uiteindelijk voor gekozen om deze groep weliswaar zelfstandige woonruimte te geven, maar dat dan wel in de dorpse en vertrouwde setting van het terrein van 's Heerenloo.

Een andere groep is de groep jongeren met een licht verstandelijke beperking (LVB-jongeren) De verwachting is dat voor deze groep jongeren met begeleiding op korte termijn eenmalig 50 kleine huur-eenheden nodig zijn, als tussenstop tussen intra en extra muraal wonen.

2.5 Conclusie ontwikkelingen in de zorg

Steeds meer mensen zullen zelfstandig blijven wonen met enige mate van zorg en begeleiding. Ouderen vormen veruit de grootste groep, die bovendien meer dan zal verdubbelen. Voor vele duizenden woningen geldt dat er ambulante zorg en begeleiding zal zijn. Naast de toename in aantal is voor een deel van de groep clustering gewenst.


De groep mensen uit de VG en GGZ en de LVB-jongeren is kleiner. In zoverre deze groep is aangewezen op (kleine) goedkope huurwoningen, is een zekere mate van clustering onvermijdelijk en bovendien wenselijk.

3 INHOUDELIJKE EN JURIDISCHE PLANOPZET

3.1 Het ontstaan van de regeling 'begeleid wonen'

De Apeldoornse bestemmingsplanregeling voor begeleid wonen is in 1994 ontstaan bij de eerste grote stap van extramuralisering in de zorg. Tot die tijd werden mensen met een beperking (verstandelijk, psychiatrisch of lichamelijk) veelal gehuisvest op geïsoleerde instellingsterreinen. In de 90-er jaren werden in toenemende mate bijzondere woningen en kleinschalige zorgeenheden in woonbuurten opgericht. Dit om integratie in de samenleving te bevorderen.

In 1994 werden deze kleinschalige zorgeenheden en bijzondere woningen als volgt omschreven:

  • 1. Kleine zorgeenheden - kleine inrichtingen (max. 30 bedden) in woonbuurten. Deze zorgeenheden vallen onder de bestemming Maatschappelijke Doeleinden.
  • 2. Bijzondere woningen - gewone woningen in woonbuurten die voor zorg- c.q. begeleidingsdoeleinden worden gebruikt, waarbij de begeleiding dag- en nacht aanwezig is of waarbij de begeleiding niet dag- en nacht aanwezig is, maar wel 24 uur oproepbaar.

Het dagelijks functioneren van de bijzondere woningen bleek echter juridische problemen op te leveren. Doordat de bewoners allerlei vormen van zorg en begeleiding ontvingen van eigen en andere instellingen en personen, werden door de bestuursrechter de bijzondere woningen niet op één lijn gebracht met het reguliere wonen. In de Apeldoornse bestemmingsplannen was namelijk de definitie voor regulier wonen gekoppeld aan het gezinsbegrip (bestemming Eengezinshuizen). De planologische regels schoten dus tekort om deze minder traditionele woonvorm te kunnen faciliteren. De rechterlijke uitspraak is in 1992 aanleiding geweest om de bestemming Eengezinshuizen / Wonen te onderzoeken en te herdefiniëren.

In het onderzoek van 1994 is ten eerste bepaald dat het begrip voor regulier wonen in redelijkheid niet meer gekoppeld kon worden aan een gezinsbegrip. Daarmee werd de woondefinitie veranderd naar 'huisvesting van personen'. Vervolgens kon worden geconcludeerd dat het dagelijks functioneren van de zogenoemde bijzondere woningen niet een aparte juridische regel ten opzichte van de bestemming Wonen rechtvaardigde. Het functioneren van bijzondere woningen onderscheidt zich nauwelijks van het gewone wonen en is in het algemeen ruimtelijk niet relevant. Het uitgangspunt werd dus dat in de bestemming Wonen iedere vorm van wonen is toegelaten, in welke huishoudenssamenstelling dat ook gebeurt.

Daarnaast bestond er de wens om de bestemming Wonen nadrukkelijker af te bakenen van de bestemming Maatschappelijke Doeleinden. Om deze reden werd aan de woonbestemming het volgende toegevoegd "Binnen het wonen dient de schaal van vormen van "begeleid wonen" beperkt te blijven tot maximaal 2 aaneengesloten woningen. Dit wordt geacht tot het reguliere wonen te behoren". De veronderstelling toen was dat in het bijzonder veel aaneengesloten woningen de indruk zou kunnen wekken dat het eigenlijk om Maatschappelijke Doeleinden gaat.

De regeling is naderhand nog aangepast. Er is onderscheid gemaakt tussen wonen (waaronder begeleid wonen) en wonen met 24-uurs zorg (zorgwonen). Daarnaast is het criterium 'aaneengesloten' geschrapt.

3.2 Planologisch-juridische werking van de huidige regeling

In de bestemmingsomschrijving van de bestemmingen waarin begeleid wonen is toegestaan is nu steeds één van de volgende bepalingen opgenomen:


"De voor Wonen(*) aangewezen gronden zijn bestemd voor:

  • woningen, waaronder begrepen (het) begeleid wonen; of:
  • woningen, waaronder begrepen (het) begeleid wonen; tot maximaal 2 woningen per bouwvlak (bebouwingsvlak), of:
  • woningen, waaronder begrepen (het) begeleid wonen; tot maximaal 2 aaneengesloten woningen per bouwvlak (bebouwingsvlak);"

(*) of andere bestemming waarbinnen woningen mogelijk zijn, zoals bijvoorbeeld de bestemming Gemengd.


Daarnaast is het begrip begeleid wonen als volgt gedefinieerd in de begripsbepalingen:

"Vormen van wonen waarbij de begeleiding door externen plaatsvindt, zodat zelfstandig wonen mogelijk wordt of blijft, met dien verstande dat de externen niet voortdurend of nagenoeg voortdurend aanwezig zijn en in de woning geen afzonderlijke ruimte voor de begeleiding aanwezig is."

Op grond van deze bepalingen is begeleid wonen toegestaan, waarbij is gewaarborgd dat de zorgfunctie zodanig beperkt blijft, dat er nog steeds sprake is van zelfstandig wonen. Anders gezegd: ook al is er sprake van enige begeleiding, dan is er nog steeds sprake van zelfstandig wonen. Wanneer echter in de woning een aparte ruimte voor externen aanwezig is of wanneer de externen voortdurend of nagenoeg voortdurend aanwezig zijn, dan is op basis van deze definitie geen sprake meer van zelfstandig wonen.

De beperking van maximaal 2 woningen voor begeleid wonen is verder gekoppeld aan het bouwvlak / bebouwingsvlak. Een bouwvlak is het deel van een kavel waar op grond van het bestemmingsplan gebouwd mag worden. Het betreft een getekend vlak op de plankaart van een bestemmingsplan. De algemene werkwijze in de Apeldoornse bestemmingsplannen is dat vrijstaande woningen elk een eigen bouwvlak krijgen, rijtjeswoningen één bouwvlak per rijtje en een appartementencomplex één bouwvlak voor het hele appartementencomplex. Dit betekent in de praktijk dat in elke vrijstaande woning begeleid wonen al is toegestaan, maar in een rijtje of in een appartementencomplex slechts in twee woningen / twee appartementen.

3.3 Motivering van de herziening

De regeling voor begeleid wonen schiet het doel voorbij waarvoor ze oorspronkelijk in het leven was geroepen. In plaats van het faciliteren van de integratie van mensen met een zorg- of begeleidingsvraag in de woonwijk, beperkt de regeling nu juist in toenemende mate de verdere extramuralisering.


In een bestemmingsplan mogen alleen zaken worden geregeld die ruimtelijk relevant zijn. Omdat er een ruimtelijk relevant verschil bestaat tussen een maatschappelijke bestemming en een woonbestemming is destijds in 1994 de 2-woningenregeling opgesteld, om te voorkomen dat de woonfunctie over gaat naar een maatschappelijke functie. Deze afbakening van maximaal 2 woningen per bouwvlak is achterhaald door jurisprudentie.


Uit de jurisprudentie van de afgelopen jaren volgt een aantal criteria waaraan getoetst kan worden of een functie nog gezien kan worden als woonfunctie en wanneer er sprake is van een maatschappelijke functie. Het hoofdcriterium is of er sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning. Hieronder vallen zelfstandige bewoning zowel door een gezin als door minder traditionele huishoudens / woonvormen. Bij het beantwoorden van de vraag of er sprake is van 'nagenoeg zelfstandige bewoning' spelen de volgende aspecten een rol:


1. de intensiteit van de geboden begeleiding en/of zorg;

2. de mate van zelfstandigheid van de bewoners;

3. de vrijwilligheid van het verblijf, en;

4. het verblijf van de begeleiders ter plaatse.


Kort gezegd is de twee-woningenregel voor begeleid wonen binnen de bestemming wonen achterhaald omdat jurisprudentie voldoende handvatten biedt om een uitspraak te doen of er nog sprake is van een woonfunctie of niet.


Uit dezelfde jurisprudentie blijkt ook dat wonen met ambulante begeleiding ruimtelijk gezien gewoon onder de bestemming wonen valt. Als men zelfstandig woont, en men krijgt enigerlei vorm van begeleiding en zorg, dan is dat gewoon wonen. De geleverde ambulante begeleiding en zorg is ruimtelijk níet relevant. Er is dus geen ruimtelijk relevant verschil tussen wonen en wonen met ambulante begeleiding. Er is dan ook geen juridische grondslag om het nagenoeg zelfstandig wonen met enige begeleiding te beperken tot 2 woningen per bouwvlak.

Om bovengenoemde redenen wordt met dit bestemmingsplan de beperkende regeling omtrent begeleid wonen, inclusief de begripsbepaling geschrapt.

3.4 Juridische planopzet

Bestemmingsplan Parapluherziening begeleid wonen analoge plannen is een facetherziening. Dat betekent dat via dit plan meerdere bestaande bestemmingsplannen in één keer worden herzien, in dit geval ten aanzien van de regels inzake het begeleid wonen.

Dit plan kent geen bestemmingen, omdat uit de geldende bestemmingen (voor zover relevant) een enkel onderdeel wordt geschrapt. Dat betekent dat een geldende bestemming niet integraal hoeft te worden (her-)overwogen, maar - behoudens de aanpassing - van kracht kan blijven. Op de plankaart zijn dan ook geen bestemmingen aangeduid.

De opgenomen regels zijn ingedeeld conform de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012 (SVBP2012).

In artikel 1 zijn enkele algemene begrippen opgenomen ter bevordering van een eenduidige interpretatie van het plan. Hierdoor wordt de rechtszekerheid gewaarborgd.

In artikel 2 zijn de inhoudelijke bepalingen opgenomen waarmee bereikt wordt dat de regelingen voor begeleid wonen uit alle aan de orde zijnde bestemmingsplannen worden geschrapt. In dit artikel is een tabel opgenomen, waarin per bestemmingsplan is aangegeven welke (passages uit) bepalingen bij deze herziening worden geschrapt. Dat betreft in de meeste gevallen één begripsbepaling (het begrip 'begeleid wonen') en één of meerdere bestemmingsbepalingen (de passage 'waaronder begrepen begeleid wonen tot maximaal 2 woningen per bouwvlak' dan wel een daarmee vergelijkbare passage). Daarbij wordt steeds verwezen naar het lidnummer van de te schrappen bepaling. In sommige gevallen ontbreekt de begripsbepaling. In dat geval wordt (worden) alleen de bestemmingsbepaling(en) geschrapt. Plannen waarin in de bestemmingsbepalingen geen regeling voor begeleid wonen is opgenomen blijven buiten deze herziening.

Artikel 3 ten slotte bevat de citeertitel van het plan en het vaststellingsdictum.

Dit bestemmingsplan herziet de analoge bestemmingsplannen van de gemeente Apeldoorn die een regeling voor begeleid wonen bevatten. De digitale bestemmingsplannen met een regeling voor begeleid wonen worden herzien door het bestemmingsplan Parapluherziening begeleid wonen digitale plannen.

4 OVERLEG

4.1 Totstandkoming plan

De gemeente Apeldoorn heeft op verschillende momenten overleg gevoerd en blijft die voeren met corporaties, zorginstellingen, de Wmo-raad en dorps- en wijkraden over het thema wonen en zorg en daaraan gerelateerde thema's, onder meer in het kader van de regionale transformatie-agenda.


De (voorgenomen) huisvesting van mensen met een zorg-/begeleidingsvraag kan gevoelig liggen bij bewoners van de buurt waar deze mensen worden gehuisvest. De twee-woningenregel, die met dit bestemmingsplan gemeentebreed wordt afgeschaft, werd vaak gezien als spreidingsinstrument. Hoewel deze regeling niet met dat doel is geschreven en ook niet op die wijze werkt, maakt deze interpretatie wel dat afschaffing van de regeling voor sommigen gevoelig ligt.


Vanwege deze gevoeligheid is besloten om eerst de dorps- en wijkraden, de woningbouwcorporaties en de WMO-raad mondeling te informeren over ons voornemen. Hiervoor is aansluiting gezocht bij de bijeenkomst met de dorps- en wijkraden op 28 juni 2016 met als thema wonen en zorg. Tijdens deze bijeenkomst zijn ervaringen uitgewisseld over de huidige manier van plaatsing, spreiding en begeleiding van mensen met een begeleidingsvraag. Hoe werken de Sociale wijkteams (SWT), wat zijn de ervaringen in de dorpen en wijken, wat gaat goed, wat kan beter etc. Bij deze bijeenkomst was ook de vertegenwoordiger van de woningcorporaties (VSW) en zorginstellingen (bij monde van Riwis) vertegenwoordigd. Van deze gelegenheid is gebruik gemaakt om mondeling toe te lichten dat en waarom de twee woningenregel wordt afgeschaft.


Tijdens deze bijeenkomst zijn een aantal aandachtspunten en verbeterpunten genoemd met betrekking tot het proces van plaatsing en begeleiding van mensen met een zorgvraag. Deze aandachts- en verbeterpunten zijn voor zover mogelijk meegenomen in de Transformatieagenda Maatschappelijke Opvang en Beschermd Wonen, welke op 6 juli 2017 door de gemeenteraad is vastgesteld. De gemeente blijft daarnaast in gesprek met de verschillende belanghebbenden om dit proces verder vorm te geven.


Plaatsing van mensen met een zorg- / begeleidingsvraag vraagt om maatwerk door maatregelen in de wereld van begeleiding, zorg en leefbaarheid, rekening houdend met het draagvlak van de wijk / het dorp, het type zorg-/ begeleidingsvraag etc. Een goede communicatie is hierbij het sleutelwoord. Dit kan echter niet met een algemene ruimtelijke regel geregeld worden.

4.2 Overleg ex artikel 3.1.1 Besluit ruimtelijke ordening

Er is geen conceptontwerp van dit bestemmingsplan in het kader van het overleg ex artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening toegezonden aan de provincie en/of het Rijk. Met dit plan zijn geen rijksbelangen of provinciale belangen in het geding. Daarnaast heeft dit bestemmingsplan geen invloed op de waterhuishouding en is vooroverleg met het waterschap niet nodig.